西城党建北京市西城区商业联合会

西城区委

西城区人大

西城区政府

西城区政协

返回首页|添加收藏

进一步加强党员组织关系管理工作的实践与思考

发布时间：2017-09-08

随着改革的不断深化和社会主义市场经济的发展，党员在产业之间转移和地区之间流动显示出趋势加大、频度加强的态势，党员组织关系管理面临的新情况、新问题不断增多。为切实加强党员队伍建设，确保每个党员都能及时编入党的一个组织，参加党的组织生活，接受党组织的教育、管理和监督，本课题就党员组织关系管理工作中的问题进行剖析，以期有利于党员更好地发挥先锋模范作用，有利于夯实党的执政基础。

一、党员组织关系管理工作的定位

党员组织关系管理工作是指党员对党的基层组织的隶属关系。按照党章规定，每个党员不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督。申请入党的人一经被批准入党，党组织就把其编入党的基层组织，从此就确定了他的组织关系。党员的组织关系一经确定，党员就必须参加该组织的生活，并在其中积极工作。党员组织关系的概念有广义和狭义之分，广义概念包括正式组织关系和临时组织关系；狭义概念特指正式组织关系。转移和接收正式组织关系，应当凭据中国共产党党员组织关系介绍信；转移和接收临时组织关系，应当凭据中国共产党党员证明信或中国共产党流动党员活动证。在实践操作层面中，从广义上常说加强党员组织关系管理；从狭义上常说转移党员组织关系。

二、新时期党员组织关系管理工作所面临的挑战

在经济提速换挡、社会转型日渐加快、网络发展升级的大环境下，党员结构组成和组织关系的管理工作也面临着前所未有的挑战。主要表现为在对党员组织关系排查中，点多线长面广量大；在党员组织关系的转接中，意识淡薄、衔接错位；在党员组织关系的管理中，问题复杂、推进有限等一系列问题。

（一）在对党员组织关系排查中，点多线长、面广量大

问题自源头始。改革开放以来，以中央或中组部名义印发的党员管理类党内法规和规范性文件有73件，其中有关组织关系管理的就有23件，占31.5%。尽管党员组织关系管理制度不少、要求也比较明确，但在实际工作中仍存在一些亟需解决的突出问题。

从工作机制看，传统的组织关系转接手续较为繁琐；出国（境）党员组织关系管理的文件年代久远，有些政策已滞后于形势发展；有的党员组织关系、人事档案、户籍“三分离”，而基层党组织彼此信息不畅，造成党员组织关系与党员日常管理脱节。

从组织管理看，有的党组织对外出时间长、地点相对固定的党员，对其转移组织关系未能提出严格要求，放松了对党员的管理；有的党组织为了“甩包袱”，把党员组织关系一转了之，不认真加以管理，导致只转关系不转人，只走形式不管内容；有的党组织接收党员组织关系审核把关不严，导致一些假党员混进党内，造成一些档案管理不健全。

从党员情况看，有的党员流动频繁，嫌转接手续麻烦，组织关系长期“空挂”在原党组织；有的党员将组织关系转出后长期不落地，成为“口袋”党员；有的党员外出流动不向党组织报告，长期游离于党组织管理之外，组织覆盖不到、教育影响不到、管理延伸不到，成为“失联”党员……这些党员长期不参加组织生活、不交纳党费、不做党所分配的工作，更谈不上发挥先锋模范作用。因此要加强组织管理，就要查清底数。

开展党员组织关系集中排查，就是要从源头上解决组织在管理中掌控情况不足、底数不清等问题，让那些脱离组织的党员警醒起来，重拾身份、回归角色。解决“口袋”党员、“隐身”党员等问题，确保每一名党员都纳入党组织的有效管理之中，始终保持党员队伍的先进性和纯洁性。

此次全国性的党员组织关系排查的对象是中共正式党员和预备党员，重点是摸清流动党员底数、现状，理顺“空挂”党员组织隶属关系，全面排查清理“失联”党员，通过规范化管理和处理，以确保不漏一名党员，不出一点纰漏。其涉及党员人数多、覆盖面全，分散性强、人员复杂、情况复杂、统计难度大，档案管理不全，因此工作点多线长、面广量大，难度强。

（二）在党员组织关系的转接中，意识淡薄、衔接错位

党员组织关系的转接中出现问题是多方面的。失联党员、“口袋”党员、“档案”党员、“数字”党员的出现，原因是复杂的，包括个体意识和组织责任意识两方面的原因。其中有个人的原因，如党员意识不强、价值观发生偏移、性格比较马虎、工作单位变更等；同时也有组织的原因，如流程不够完备、过程不够规范、管理不够严格、部分工作人员疏忽等；另外还有社会背景的原因，如工作单位没有党组织、社会不良风气的影响等，以上诸多原因造成了在党员“转出”和“转入”过程中的衔接错位。

从党员个体角度而言，存在着党员意识淡薄的问题。有的党员党性修养不够，政治观念不强，具备党员的身份，不具备党员意识[①]，对组织关系的转接办理不积极；有的党员因为工作频繁变换，居住地时常更换，组织关系也随之变动。这些党员，尤其是流动党员，因忙于在外找工作、就业，没有主动、及时向转入地党组织报到，以致组织关系介绍信失效；有的因粗心大意、保管不当，造成组织关系介绍信丢失后，嫌补办程序麻烦，不与原先所在的党组织联系，长期不参加组织生活，不按时交纳党费，游离于党组织的教育管理之外，成为“口袋”党员、“档案”党员、“数字”党员。[②]还有的个别党员缺乏对党员管理制度知识的了解或存在懒惰心理，有的是单位对党员关注程度不够，特别是党员的身份和其工作的关系不大时，党员组织关系的接转手续就会被忽视。另外一些党员是在组织关系的转接中遇到了问题不知道如何解决，如党员丢失组织关系或证明信、流动党员活动证怎么办？党员的组织关系介绍信或党员证明信过期了怎么办？对工作调动中只有党员组织关系介绍信，档案中没有《入党申请书》等入党材料的如何解决？由于在化解问题中所支付的时间成本、精力成本过大，也使得部分党员止步于转接环节。

此外，党员流动频繁也是组织转接中难以衔接的问题。由于跨域流动大，党员因工作转换频繁，身份转换快，在行政事业单位、社会组织以及非公企业之间的流动党员较多，部队转业、离退人员、学生党员毕业等身份的频繁更换，使得办理转出和转入手续频繁。加之，党员组织关系接转手续较为复杂，也成为部分党员未及时办理组织关系接转的原因。从转出到转入要经过多个部门，平时还得请假去办理，顺利的一天，不顺利的出现诸如介绍信项目内容误填、漏填，经办人员出差或办公地点更改等情况，就会使接转程序更为复杂。

从组织的角度而言，党员组织关系接转的具体办理形式虽然不复杂，但流程手续不少。如介绍信虽然只有一页纸，但要保证这页纸顺畅地从转出组织传递到转出组织，至少涉及党员本人、党支部、基层党委、甚至某些单位还要经历上级具有全国接转权限的党组织等N个行为主体，沟通、审核、开具介绍信、发放介绍信等N个环节。环节众多、过程复杂，是党员组织关系接转工作的基本特点。中组部为改变以往只有党员知道组织关系是否落实、转出党组织和转入党组织互相信息不通的局面，对《中国共产党党员组织关系介绍信》式样进行了修订，增加了“回执”环节。“回执”环节的增加，使得组织关系接转流程形成了信息闭合圈，有效防止“口袋”党员产生的目标举措，但也使得原本就复杂的组织关系接转流程进一步冗长，一定程度上增加了执行成本。一些单位没有人力、物力，或认为不值得配置多余的人力、物力来完成这项工作，使得这一制度的有效性大打折扣。[③]转出党员介绍信回执联回复不及时的现象大量存在。基层组织在开出转出组织关系介绍信后，有时候长期接收不到接收组织关系的回执[④]。而基层单位作为开据转出组织关系的主体，并不了解接收单位的党委部门的联系方式，大部分还是要通过和党员本人联系来查找回执，但这其中有的党员变换了联系方式，有的党员改变了居住地址，查找难度较大，闭环系统难以良性循环。虽然在组织关系的转接中，党员自身的意识不到位是主要原因，但客观上转接手续不便捷所造成的耗时过长、耗精力过大则是制约某些党员不愿或不能顺利办理转接手续的重要因素。

（三）在党员组织关系的管理中，问题复杂、推进有限

摸排党员底数是组织管理的难点，转接关系是组织管理的重点，组织管理中的问题则是问题的核心。在党员组织关系的管理中，尤其是在离退干部组织关系的管理中问题复杂，如在京津冀一体化的混合所有制经济改革中，政府尽管对老干部安置管理制定有明确的归属政策，但有的企业改制为私有、民营或国有资本控股或不控股的企业，有些主管部门不是按规定把老干部上收管理，却是借机“卸担子、甩包袱”。当老干部的组织关系转入社区，出现“转费又转人”的现象；关系转接了，但人没有组织管了，致使组织关系转接流于形式。而老干部与单位“脱钩”后，因社区功能不健全得不到妥善安置，普遍存在理论上有人管、实际上无人问的问题，导致日常教育管理服务“断档”，一年到头对老干部不走访慰问，老干部有了思想疙瘩不解释疏导，遇到实际问题也不帮助解决，导致有的老干部尽管生活待遇落实好，却组织归属感差，思想情绪波动大，党性柔化、钝化或激情化情况严重。

组织关系的管理程序是硬指标，容易落实，但党员归属组织是根本，需要在转接中和转接后加强落实。对党员而言，组织关系转出易，转入难，转出是履行手续，转入要靠自觉性，在这些环节中，一些党员流失。如何在自律不足的情况下，在管理上加强他律约束，推进转接中及转接后的管理工作，目前还需要积累经验并进行创新研究。

三、加强党员组织关系管理工作的建议

为规范对党员的组织管理，从源头解决党员组织关系“空挂”、“失联”等现象，保持党员队伍的先进性和纯洁性，需要对党员的组织关系排查精确到位；为防止党员流失，从过程中解决党员组织关系“转出”、“转入”中的问题，保持党员队伍的稳定性，需要加强组织关系的转接中的衔接工作；为增强党员组织关系的管理，从顶层设计上推进个人和组织双向互动的状态，从顶层设计上理顺个人和组织双向互动的状态，需要增强有序管理的效果。

（一）推进组织关系摸排中的精准到位

管理党员的组织关系问题需要从源头抓起，做到排查摸底精准到位。针对底数不清，情况不明的状况，建议加快建设北京市的党员教育管理信息化工程，建立全国党员基本信息库。建议各区委办局以至于各街道社区在结合集中摸排和平时的党务工作中，做好党员身份信息数据的采集工作，包括党员组织关系所在单位、户籍所在地、现居住地、手机、微信号码、党员电子照等信息和党员流动信息，对现有信息库中党员信息缺项、漏项、错项，要逐项核实更新完善，统一录入信息库。

针对工作量大，点多面广的问题，建议突出重点领域、重点群体，有针对性地搞好排查。加大对流动党员、“失联”党员和“口袋”党员的核查力度。流动党员是指由于就业或居住地变化等原因，在较长时间内无法正常参加正式组织关系所在党组织活动的党员。失联党员是指流出后不知去向，连续6个月以上不参加组织生活、不交纳党费，与组织关系所在党组织失去联系的党员。“口袋”党员是指组织关系转出后，没有在规定期限内到接收单位党组织报到落实组织关系的党员。建议农村要重点排查外出务工经商党员、异地居住党员、返乡大中专毕业生党员。社区要重点排查异地居住、人户分离的离退休干部职工党员，如随子女长期在外地生活的党员，另外还要注意排查组织关系转入社区后忙于找工作、流动性强的年轻党员。对毕业生党员而言，组织关系保留在高校党组织的毕业生党员是排查工作的重中之重，离职后出国进修的教工党员也是排查重点。有的青年学生入党动机不纯，党员意识不强，党员身份随意丢弃，因此，还要重点排查毕业生党员中的“口袋”党员。破产改制企业重点排查组织关系没有转入社区、流向分散的党员。非公有制企业和人才服务中心管理的党员流动性强、工作更换快、联系方式变化快，与党组织联系松散，查找起来难度很大，应予特别关注。针对这些情况，要加强预判，有侧重地加大工作力度，通过拉网式、多轮次的排查，力求把失联、流动、“口袋”党员找准找全。

针对摸排中发现的诸如档案不全的问题，建议将排查工作和健全党员档案工作合二为一。《中国共产党发展党员工作细则》第37条规定：预备党员转正后，党支部应当及时将其《中国共产党入党志愿书》、入党申请书、政治审查材料、转正申请书和培养教育考察材料，交党委存入本人人事档案。无人事档案的，建立党员档案，由所在党委或县级党委组织部门保存。在排查中对入党志愿书、入党申请书、政治审查材料、转正申请书和培养教育考察材料等是否合规，对档案材料不规范、不齐全的，认真做好鉴别、完善、补充工作；对档案材料不真实的，要转来单位党组织按照有关规定进行处理。要明确党员档案材料的管理职责，对有人事档案的，党员档案材料应由基层党委存入本人人事档案；对没有人事档案的，由所在党支部收集整理党员档案材料，建立党员档案，由所在基层党委或县级党委组织部门保存。

对党员的底数摸排工作非常重要，这些经验尤其对于现在北京正在进行的社会组织的摸排工作有借鉴价值，社会组织由于其管理基础薄弱、人力不足等制约因素较多，建议其在借鉴前面的经验的基础上，建立由组织部门牵头，党务、公安、人社、教育、卫生计生等部门共同参与的工作协调小组或联席会议制度进行摸排，这是以往集中摸排中的一条行之有效的经验。

（二）理顺组织关系转接中的无缝衔接

针对党员意识不强所造成的转接空档，建议平时加强对党员的权利和义务的教育，增强党员党性观念，充分发挥党员先锋模范作用；组织党员学习相关的管理规章制度，让党员较好地了解相关政策及其常识，譬如组织关系接转、党费缴交等。对责任心不强、组织观念淡薄，导致组织关系介绍信过期或丢失的，要严肃批评教育，并督促他们立即与原所在的党组织联系，重新办理接转手续，严格执行“组织关系接转回执”制度，加大对党员的约束，杜绝“口袋”党员的现象发生。另一方面，加强对具体负责组织关系转接及管理人员的培训，增强办理人员服务意识，不断提高队伍整体水平，使党员成为中央和市委相关精神的贯彻者、落实者和推动者，以确保办理党员组织关系接转工作人员队伍建设的队伍稳定性和工作延续性，使之以其高素质的业务水平，降低办结的错误率和重复率，不断提高党员满意度。

针对组织关系管理中流程过长问题，建议打破路径依赖，优化组织关系接转工作流程，建议北京市的宏观层面入手实现党员组织关系接转网络化，这样即使环节不减少，但网上操作也较为快捷，还为党组织、党员实现了信息共享，减少了中间不少的沟通环节。如果数据库一时不能建立，现有的党员组织关系接转模式可以参考人事档案转移流程，通过机要文件流转，直接实现党组织之间的互联，减少因党员个人疏忽等带来的不确定性。各基层党组织也可以率先从中观或微观的角度做一些流程调整，例如北京各级委办局及其他基层组织建立自己系统的党员数据库，通过“授权＋监管”模式减少区域内接转层级等，精简一些文件流转或人员沟通的环节。建议建立电子转接程序，是为了实现办理程序和办理方式的创新。在摸排的基础上建立市级党员管理的资料库、信息库或数据库，将来和上级部门的党员管理的相关信息库对接，即可率先在市级范围内建立起网上转接的申报办理程序，为党员转接相关组织手续提供更有效率的绿色通道。

（三）加强组织关系管理中的有序归属

组织关系管理是为了标本兼治。组织关系的转接是为了更好地加强管理，转接关系是标，对党员的管理是本。关系转接是形式、是流程；对党员的管理是内容、是实质。

针对组织管理衔接不到位所导致的手续与实质、转接和管理“两张皮”的现象，建议打通组织关系转接中的“最后一公里”，促使组织关系的实质管理和流程服务同步发展。通过上级为下级服务、基层组织为党员的服务建立一套融办理手续、组织管理和开展活动为一体的系统。在为党员提供服务层面上，针对高校毕业生、退役军人、离退休干部和职工、援外人员、流动党员不同进行分类管理，为各类党员提供了更加人性化、精确化的服务。

针对部分党员将组织关系转出后，长期不主动与党组织联系，参加组织生活不积极的状况，建议建立疏通党员出口，实行切实可行的惩罚机制，进行组织处置。对党员进行组织处置是纯洁党员队伍、保证党员质量的组织手段。一是退党除名。党章规定：党员有退党的自由。党员要求退党，应当经支部大会讨论后宣布除名，并报上级党组织备案。二是限改、劝退、劝而不退除名。党章规定：党员缺乏革命意志，不履行党员义务，不符合党员条件，党的支部应当对其进行教育，要求他限期改正；经教育仍无转变的，应当劝他退党。劝党员退党，应当经支部大会讨论决定，并报上级党组织批准。如被劝告退党的党员坚持不退，应当提交支部大会讨论，决定把他除名，并报上级党组织批准。三是自行脱党除名。党章规定：党员如果没有正当理由，连续6个月不参加党的组织生活，或不交纳党费，或不做党所分配的工作，就被认为是自行脱党。支部大会应当决定把这样的党员除名，并报上级党组织批准。四是取消预备党员资格。党章规定：不履行党员义务，不具备党员条件的，应当取消预备党员资格。五是清理违规入党和假党员。《关于加强新形势下发展党员和党员管理工作的意见》[⑤]规定，对违反规定吸收入党的，一律不予承认。[⑥] 组织关系要在严格党纪中加强管理，在出口上建立优胜劣汰的机制，以确保动态管理中有效性。

组织关系的转接是一项关系着执政基础和党员队伍质量的大问题，此项工作和党员组织关系集中排查、违纪党员排查、组织生活制度落实、软弱涣散党组织整治、基层党组织整顿等工作连为一体，在强调加强对党员教育管理提升其自律意识的同时，也要加强他律严格规范党员行为，增强党员的归属感。如果在党员关系转接管理中有故意弄虚作假，臆造组织关系证明的行为，只要证据链充足，则应按照《中国共产党党员纪律处分条例》75条给予警告或严重警告处分。如果由于组织工作涣散造成党员关系转接中的失误的，则应按照《问责条例》以及《党内监督条例》给予问责并令其整改。

党员组织关系的管理是一项非常重要的工作，是融服务党员和管理党员为一体的工作。服务不是组织的硬性给予，而是源于党员自身需要；管理不是硬性的摊派，而是党员义务所必须。因此党员组织关系的管理工作的程序的优化和水平的提升是将传统党务管理模式向现代党建服务模式转变的创新过程。

[①] 2016年8月在北京市西城区基层党建的访谈中，问：“是党员吗？”党员立刻回答：“是”；再问：“有党员意识吗？”，许多被提问党员答不上来。

[②]2016年西城广内、广外、天桥、大栅栏等街道调研结果。

[③]根据2015年北京部分高校党务部门的统计，毕业生党员组织关系介绍信回执率一般不到50%。

[④]2016年西长安街、广内街道调研成果。

[⑤] 《关于加强新形势下发展党员和党员管理工作的意见》，中办发〔2013〕4号。

[⑥] 《关于严格党员管理和入党手续的问答》明确指出：对只有组织关系介绍信，没有《入党志愿书》等入党材料的党员，无法认定其党员身份的，由调入单位党组织提出意见，报上级党委组织部批准，不予承认其党员资格。参考组工通讯〔1998〕第8期。