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西城区基层领导干部法治素养状况的调查与思考
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。
为了解当前基层领导干部的法治素养状况，西城区委党校成立课题组，利用党校干部教育培训主阵地、主渠道的资源信息优势，面向西城区基层领导干部，采取问卷调查的方式开展实证调研和问卷数据综合分析，形成这份研究报告。报告在客观描述基层领导干部的法治素养现状的基础上，着重分析了其在法律知识、法律意识和法律实践能力方面存在的问题，充分了解他们在提高自身法律素质和法治能力方面的期待和需求，对新形势下提升基层领导干部法治素养的途径措施进行了有益的探索。
一、调查的基本情况
对法律基本知识的掌握程度是衡量一个人法治素养的重要指标，也决定着其法治意识的强弱和法治实践能力的高低。为全面了解基层领导干部的法治素养现状,课题组主要从法律知识、法律意识、法律实践能力三个方面入手,就领导干部的法律知识水平、法律意识状况和法律实践能力展开调查。本次共发放问卷172份,回收有效答卷163份,回收率为94.7%。
二、基层领导干部法治素养现状分析
(一)对基本法律知识有一定了解,但对法律的认知缺乏全面性系统性
为准确把握基层领导干部的法律知识素养状况，课题组在问卷中设计了9道党政领导干部应知应会的法律基础知识测试题，内容以行政法为主（4题），涉及宪法（2题）、民法（1题）、刑法（1题）、行政诉讼法（1题）等法律部门。对统计结果的分析显示，当前基层领导干部的法律知识水平呈现以下特点：
1．从对基础知识的掌握情况看，法律知识水平总体不高
随着依法治国方略的确立推进,基层领导干部学习法律的自觉性和积极性有较大提高,对基本的法律知识特别是与本职工作密切相关的法律知识有一定的了解,但从总体上看,这一部分测试题设置的题目虽然仅限于各部门法中一些最基本的知识和规定,但回答的状况还是很难令人满意,总正确率仅为45%。比如，国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出了依法行政的六项基本要求，即：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。虽经十余年的宣传部署推动，仍有45%的人不知道诚实守信、42%的人不知道合理行政同样是依法行政的基本要求。关于行政主体的资格范围，虽然参与调查的人员绝大部分都在政府部门工作，仍有41%的人不知道行政主体包括行政机关和法律法规授权的组织这两大类，竟然有30%的人把国务院总理也列为一种行政主体。
2．从法律知识结构上看,对不同的部门法知识的掌握程度不均衡
统计结果显示,宪法部分答题的正确率为50%,民法部分答题的正确率为53%，刑法部分答题的正确率为49%,行政法部分答题的正确率为57%,行政诉讼法部分答题的正确率为61%。这表明，在各个部门法中，基层领导干部对与本职工作联系较为密切的行政法和行政诉讼法的基本规定较为熟悉，而比较缺乏宪法、民法和刑法知识，对不同部门法知识的掌握程度不均衡。
3．从对答题内容的分析看,对法律知识的了解比较孤立零散
以宪法为例,统计结果显示，基层领导干部对我国宪法的基本原则和基本制度已经有了较为充分的了解,100 %的人知道宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力;99%的人知道宪法是最高行为准则。但当试题具体问到宪法的一些基本规定和基础知识时,回答的结果却差强人意。比如，20%的人不知道12月4日是国家宪法日，40%的人不知道我国现行宪法是1982年发布的。在被问到当代中国的国体是什么时，44%的人回答是人民代表大会制度，16%的人回答是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，只有40%的人选择了正确答案-人民民主专政。这表明，基层领导干部对同一个部门法知识的理解把握是零散孤立的，缺乏全面性和系统性。
4．从学习法律的动机上看，有重法条、轻法理，重实用、轻观念的倾向
在选择学习内容时，有70%以上的人会选择对自己的本职工作比较实用的行政法知识，而较少选择学习法律基本理论知识。而在实际学习某一部门法知识时,50%以上的人首要选择的是研读法律条文,很少有人选择系统学习该部门法的基本概念和基本制度。
(二)法律意识和法治观念有所强化,但对法治缺乏充分信任和坚定信仰
对于法的本质、价值、功能、作用的正确认识，对于我国法治建设现状的正确评价，是基层领导干部形成良好的法治素养的心理基础和内在动力。这一板块儿我们共设置了5道测试题，考察内容涉及法治和人治的区别、法治和德治的关系、对法的本质的认识和对法的功能作用的理解这样几个方面。调查结果表明，随着依法治国方略的确立和推进，基层领导干部对于法治的内涵普遍有了比较准确的理解，法治在国家治理中的作用也获得了广泛的认同，但对我国法治的未来还缺乏足够的信心，坚定走社会主义法治道路的信仰尚未真正确立。
1．对法的本质和作用有基本正确的理解
参与调查的基层领导干部虽然绝大部分不是法律科班出身，没有规范系统地研修过法律，但在关于法的本质的诸项表述中，有86%的人选择了“一国的法在整体上是取得胜利并掌握国家政权的阶级意志的体现”，有82%的人知道“法的本质根源于物质的生活关系”。在回答“提到法，你最快、最容易想到的几个词”这一问题时，有66%的人选择了“权利保护”，而选择“武器和工具”的只有23%。这表明，对于法的价值功能，大多数领导干部已不再认可法律只是专政的工具和斗争的武器这一传统观点，而更多地把法理解为保护权益和规范行为的依据。
2．对法治建设中的重大问题有较为清醒的认识
在回答“在国家治理模式中,你认为最理想和有效的是什么”时,64%的人选择了依法治国,18%的人选择了法德结合，而选择以德治国的只有1%。这表明，依法治国方略已经得到了绝大多数领导干部的认同。除此之外，对于法治的内涵，法治建设中法律与政策、法律与道德的关系等问题，基层领导干部也都有较为准确的理解把握。比如，关于法治和人治的最大区别的问题，77%的人认为是法律与权力的关系,没有一个人认为是法律的数量。
3．对中国法治的现状不够满意，对法治的未来信心不足
对于建国以来、尤其是改革开放以来我国法治建设的成效,认为已经取得了巨大成就的只有15%,认为虽有一些进步但仍然存在许多问题的有39%。有超过38%的人认为当前我国法治建设中仍然存在许多问题,制订颁布的法律虽然越来越多,但社会生活秩序并未因此得到相应的改善，法律的实施状况不能令人满意。绝大多数人认为中国要真正实现法治国家的目标依然任重道远，还需要经历曲折漫长的历程。这说明,尽管基层领导干部在理性上已经普遍认同法治的价值和作用,赞成中国法治道路的选择,但另一方面,对于我国法治建设的成效还有许多不满,对法治中国的实现还心存疑虑，信心不足。
(三) 依法行政的能力和水平有所提高，但法治实践能力总体比较欠缺
领导干部学习法律知识，培养法治意识，其最终目的都是为了运用，为了提高自身运用法治思维和法治方式解决实际问题的能力。在这一板块儿我们设置了5道测试题，对测试结果的统计分析显示，当前领导干部在运用法治思维和法治方式的意识和能力方面，有这样几个特点和问题。
1．对自身运用法治思维和法治方式的能力状况认识清醒，有较强提升需求
关于对自己运用法治思维和法治方式的能力状况的评价，62%的人认为一般，9%的人认为较弱，1%的人认为很弱，这三项共占比72%，这一结果在一定程度上也是当前领导干部群体法治实践能力状况的真实反映。也许正是出于这样的认知，基层领导干部对于提升自身的法治素养表现出了较为强烈的需求。当被问到“为更好履行职责，你认为当前最需要补充的是哪方面的知识”时，60%的人选择了法律知识。
2．对实际工作中践行法治的认识有所提高，能较好处理法律和政策的关系
在被问到“作为领导干部，你行使权力时考虑最多的因素是什么”时，43%的人选择了法律，37%的人选择了政策；在被问到“当法律与政策发生冲突时你会怎么办”时，63%的人选择了依法办事，24%的人选择了法律和政策兼顾，只有2%的人选择了依政策办事。这表明相当一部分领导干部已经能够正确处理法律和政策的关系，在思考问题、作出决策的过程中，已经能够自觉地遵守适用法律。
3．对法治思维和法治方式认同与运用存在差异，法律行为滞后于法律意识
调查显示，在对于法治思维和法治方式的认同方面，虽然超过3 /5 的领导干部认为日常工作中应该优先适用法治思维和法治方式，行政决策需要受法律程序约束。但在实际运用方面，当被问及“你认为领导干部在工作中主要运用哪种思维”时，72. 9% 人认为是“政治思维”，11. 2%人认为是“经济思维”，10. 2% 的人认为是“法治思维”，5. 6% 的人认为是“道德思维”。这种差异表明，领导干部对于法治思维的认同还没有完全转化为实际行动。
4．对法治思维和法治方式运用自觉性不强，选择性适用法律状况普遍存在
在被问及“你认为大多数领导干部在决策和处理问题时，是否运用法治思维”时 ，16. 8% 的人回答“运用”，72% 的人回答“有时运用”， 11. 2% 的人表示“不运用”。在这三个选项中，选择“有时运用”的比例最高，这表明法律还没有成为领导干部最基本的行为准则和坚定的信念追求，政治思维、经济思维、道德思维都还在一定程度上、甚至是相当大的程度上影响着基层领导干部的认识、决策和判断。
三、提高基层领导干部法治素养的对策建议
（一）强化法律知识学习培训，着力培固领导干部的法治意识和法治信仰
培养提高领导干部的法治素养，首当其冲就是要加强法律知识的学习培训，使各级领导干部在拥有必要的法律知识储备的基础上，树立正确的法治理念，确立坚定的法治信仰。本次调查中，在被问到“下列各项，你认为哪一项是提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的治本之策”时，41%的人选择了“加强干部队伍法律知识培训和法治思维、能力训练”，30%的人选择了“深化改革、完善国家治理体系”。在被问到“你在日常工作生活中获取法律知识的主要途径”时，64%的人选择了“党校、行政学院、干部学院学习培训”。这都表明了加强法律知识学习培训在提高领导干部法治素养中所处的重要地位。一是要以创新思路开展领导干部法治教育工作。既要注重对法律具体条文的阐释理解，也要普及法学基础理论知识；既要重视每一堂课、每一次活动的时效性和针对性，又要建立常态化、制度化的教育培训制度；既要定期举办法治讲座，又要创新教育培训的方式方法，增加庭审观摩、案例教学、现场教学的比重，促使领导干部提高法律素养、强化法治意识，建立起依靠法治方式解决社会问题的思维模式。二是把强化法治信仰作为法治教育的出发点和落脚点。伯尔曼曾说过：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”法治信仰是法治的灵魂，一个国家，一个社会如果缺乏法治精神，没有法治信仰，法治建设就会成为无本之木、无源之水。领导干部作为“关键少数”，是法治国家建设的组织者、推动者、实践者，尊重法律、崇尚法治、树立法治信仰，既是履职尽责的起码要求，更是肩负的责任和使命。通过教育培训，切实把领导干部头脑中已经形成的、根深蒂固的、或者说已驾轻就熟的人治思维、政治思维、经济思维、行政思维转变为法治思维，使领导干部个个都成为积极学法、自觉守法、真心用法的表率，养成按照法律办事的习惯。三是培植深入内心的法治理念。应当着力从规则意识、契约精神的培养入手，引导领导干部牢固树立合法性理念、权利义务理念、公平正义理念、权利制衡理念、权责统一理念等社会主义法治理念，摒弃传统的人治理念和特权思想，自觉运用法治理念指导自己的工作实践、决策实践和具体行动。
（二）坚持常态化法治实践，切实提高领导干部依法解决问题的能力水平
领导干部学法不是为学而学，提高依法解决问题的能力才是其目标和归宿，为此，必须在加强法律知识学习教育的基础上，提高各级领导干部学法用法的积极性和实效性，做到知行合一，学以致用，真正运用法治思维、法治方式解决实际问题，在实践中检验法治实践能力水平，巩固法治学习培训成果。一是真正做到法治首选。不管是深化改革、推动发展，还是化解矛盾、维护稳定，在众多的工作方案和推进方式中，首选法治方式，或者以法治为主的方式。在日常的工作决策、执行、落实过程中，当遇到权力与权利角力、公共利益与个人利益冲突的时候，坚持“权利”制约“权力”的法治思维，树牢“权利本位”的思想意识。在解决突发事件、群体性事件等复杂问题时，要在法律框架范围内采取有力举措，提升运用法治思维和法治方式解决实际问题的能力。二是自觉加强制度控权。各级领导干部要自觉推进建立健全权力结构和运行机制，确保决策权、执行权、监督权既相互监督制约，又相互促进协调，形成良好的外部法治环境，自觉把自己的行为关进法治的笼子；注重完善推进行政管理民主化、科学化、规范化，健全保障法律运行的具体制度；加强行政监督和问责，不断强化政务公开，让人民群众敢于而且能够批评政府、监督政府；推进行政执法和政府管理方式创新，搞好行政决策程序建设，实现政府职能的根本转变。三是要主动参与法律实践活动。积极推进政务公开，落实好听证、行政复议等制度；积极支持行政诉讼，经常旁听法院庭审、调查研究分析案例，强化法治意识；坚持咨询法律专家，经常听取有关法律专家的意见建议。
（三）健全常态化法治导向，逐步完善促进领导干部学法用法的体制机制
领导干部是不是能主动学法、带头守法、自觉用法，努力提高自身的法治素养，还取决于干部考核评价和选拔任用体系，离不开社会文化、纪检监察、组织人事等各个领域、各个层次的有力导向。一是大力培育法治文化。充分挖掘传统文化中的法治思想，积极借鉴世界各国法治文化精华，加大依法行政先进典型的宣传力度，对领导干部中存在的一言堂做法、家长制派头、官本位思想等要旗帜鲜明地反对，对权大于法、以权压法和权钱交易等严重问题要大胆批评揭露，形成领导干部带头、群众广泛参与、切实学法用法的文化氛围。二是要建立健全制约监督机制。加强问责制度的落实,建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，不断健全质询、责任审计、引咎辞职、罢免等制度，坚持经常性的遵守法制情况督促检查，及时纠正法治意识不强、不按规定办事的现象和问题，严肃追究并坚决纠治违法的人和事，切实让违法者得到应有的惩戒，从而也让其他人从中受到教育、得到警示，形成不愿、不敢、不能违法的法治氛围，切实维护法治的严肃性和权威性，实现对依法决策、依法行政、依法履职监督制约的常态化、适时化。三是建立鲜明的用人导向。要切实贯彻落实十八届四中全会的要求，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。各级党委和政府要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，建立健全适应法治社会要求的、适合不同层级特点的干部绩效考核评价机制，形成一整套考核评价标准条件，切实用可具体量化、可测量、可操作的指标体系，来评价政府的工作成效，考核领导干部的工作实绩，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部，真正让选拔任用有法律背景的人担任领导干部成为常态，形成对培育领导干部法治思维正向积极的激励引导作用。而对于那些习惯于人治思维，有法不依、滥用职权、徇私枉法，给公民合法权益和社会公共利益造成重大损害的，不但不能提拔重用，还要依法问责追责。
（四）改善法治环境，通过外部制度环境影响和促进领导干部提高法治素养
法治环境和法治素养是辩证互动的关系。领导干部的法治素养提高了，法治思维增强了，自然会促进法治方式的运用；法治方式运用多了、有效了，自然会改善法治环境。而法治环境改善了，法治氛围形成了，法治制度完善了，又会反过来影响和促进公权力执掌者提升法治能力，发挥法治的良性循环互动作用。一是深入开展法治宣传教育，创新普法宣传形式，健全普法宣传教育机制，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，传播法律知识，弘扬法治精神，在全社会形成宪法至上、守法光荣的良好氛围，为领导干部依法行政创造良好的工作和舆论环境。二是健全公民和社会组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，促进全社会形成尚德守法的价值取向，树立有权利就有责任、有权力就有义务的法律意识和法治观念，使尊法守法成为全体社会成员的共同追求和自觉行为，为培育提高领导干部的法治素养提供制度动力和有力保障。三是坚持法治建设与道德建设相结合，加强公民道德建设，全面提高公民道德素质。要综合运用教育引导、文化熏陶、舆论宣传、实践养成、制度保障等形式，把道德建设融入法治建设各个环节，倡导契约精神，强化规则意识，弘扬公序良俗，用良好的道德风尚引领全体公民特别是领导干部自觉守法、维护法律权威。
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